De Vereniging Associatie Jeugdzorg is een landelijke vereniging voor directeuren in de jeugdzorg. Regelmatig organiseert de Vereniging voor leden en belangstellenden opiniërende bijeenkomsten die beleidstafels genoemd worden.
Op 12 oktober jongstleden organiseerde zij in Wijk aan Zee zo'n beleidstafel met als titel Na de Wet... Kansen voor ondernemers.
Managers van zowel Bureaus Jeugdzorg als Zorgaanbieders bespraken met elkaar inhoeverre de wet behulpzaam of belemmerend is bij een verdere ontwikkeling van de praktijk en welke eisen op basis daarvan aan de nieuwe wet en de daarbij behorende AMVB's gesteld zouden moeten worden.
 
In deze pleitnota schetst de Associatie Jeugdzorg haar reactie op een wet die nog in voorbereiding is. Dit lijkt dus het moment om zich uit te spreken: over de risico's van de wet, maar ook de kansen voor ondernemers die met de wet moeten werken. 
De pleitnota is vastgesteld door de leden van de Vereniging Associatie Jeugdzorg en daarop aangeboden aan de Staatssecretaris, Mevr. M. Vliegenthart.
 

De nieuwe Wet op de jeugdzorg

De nieuwe wet is bedoeld als instrument om een aantal complicaties in de praktijk op te lossen. De volgende doelen zouden gerealiseerd moeten worden:

• De vraag van de cliënt is maatgevend voor het aanbod
  
• De indicatiestelling wordt onafhankelijk van het aanbod geformuleerd
  
• Ook moeilijk plaatsbare jeugdigen worden (intersectoraal) goed geholpen
  
• De zorg voor jeugdigen is samenhangend, ook als dit verschillende expertises en verantwoordelijkheden vergt. 

Risico

In de wet wordt naar nieuwe verhoudingen gezocht. Nieuwe verhoudingen tussen cliënt, bureau jeugdzorg en zorgaanbieders, nieuwe verhoudingen tussen jeugdzorg-instellingen en de Provincie en tenslotte ook nieuwe bestuurlijke verhoudingen tussen Rijk, Provincie en Gemeenten. 
Nieuwe verhoudingen tussen cliënt en jeugdzorginstellingen zijn noodzakelijk om het uitgangspunt van vraagsturing te realiseren.
De essentie van vraagsturing is namelijk het versterken van de eigen deskundigheid én verantwoordelijkheid of autonomie van de cliënt voor het oplossen van zijn/haar eigen vraagstukken. Dit uitgangspunt vraagt om een volkomen andere rol van de jeugdzorg dan tot nu toe gebruikelijk: de jeugdzorg wordt als 'professionele facilitator' ingezet.
Deze opdracht vergt ruimte voor instellingen om zich te ontwikkelen en vraagt om heldere en gerichte afspraken met de financier op basis waarvan getoetst kan worden inhoeverre instellingen erin slagen op dit terrein resultaten te boeken.
 
Duidelijk wordt echter dat in de wet ook naar oplossingen gezocht wordt voor het realiseren van nieuwe verhoudingen tussen instellingen en overheid en overheidslagen. onderling.
Voor rijk en provincies staat het adequaat beheren van middelen en het verhelderen van de onderlinge verantwoordelijkheden en bevoegdheden centraal. Daarbij neigt het rijk ertoe teveel regels te stellen en neigen de provincies ertoe deze regelgeving in het kwadraat door te vertalen naar de instellingen.
Zo wordt bijvoorbeeld de discussie over de inhoud van het indicatiebesluit (globaal of gedetailleerd) wellicht onevenredig beïnvloed door het zoeken van de overheid naar geschikte beheers- en verantwoordingsinstrumenten. Met het indicatiebesluit krijgt men immers recht op jeugdzorg.
 
Voor de Associatie Jeugdzorg is het van belang dat overheden een duidelijk (inhoudelijk) kader scheppen dat in operationele termen vertaald kan worden en aanstuurt op toetsbare resultaten.
Daarop moet het jeugdzorgveld echter wel de ruimte krijgen én nemen om de uitvoering te ontwikkelen, te organiseren en daarover verantwoording af te leggen. Dat betekent verantwoordelijk zijn voor een efficiënte inzet van middelen, voor het ontwikkelen en invoeren van een vraaggerichte werkwijzen én voor het ontwerpen van een adequate werkwijze om te komen tot een indicatiebesluit.
 

Kritiek

Al eerder heeft de Associatie Jeugdzorg zowel bouwstenen aangereikt voor de nieuwe wet als een reactie gegeven op de toen voorliggende wetsontwerpen.
Centraal in de kritiek van de Associatie Jeugdzorg blijft staan dat maar gedeeltelijk de beloofde stelselherziening gerealiseerd wordt. Daardoor blijven onder meer verschillende financieringsstelsels bestaan. Om toch samenhang in en tussen de verschillende jeugdzorg-sectoren te creëren wordt de wet en in het verlengde daarvan de AMVB's belast met regels en details. Begrijpelijk, maar niet gewenst.
 
De kritiek van de Associatie Jeugdzorg concentreert zich vanuit dit kader op een drietal punten:

1. De wet is juridisch te gedetailleerd
   De overheid streeft naar kaderwetgeving. Toch worden in de nieuwe wet veel details uitgewerkt. Dit biedt onvoldoende ruimte voor ontwikkeling en vernieuwing van de sector. Een te gedetailleerde wet kadert en faciliteert de praktijk niet voldoende en gaat binnen een aantal jaren wrikken.
   
2. De wet geeft te weinig inhoudelijk kader voor adequate toetsing
   Naast juridische regelgeving krijgt de wet ook als inhoudelijk kader een onvoldoende van de ondernemers verenigd in de Associatie Jeugdzorg.
   De inspiratie die uitging van voorgaande trajecten en zelfs nog van het Beleidskader is nauwelijks terug te vinden in deze wet. En daarmee ook de duidelijkheid over de essentiële uitgangpunten die sturing moeten geven aan de ontwikkeling van de jeugdzorg, zoals de autonomie van de cliënt en het recht van kinderen op een gezinssituatie
   Enerzijds is het inhoudelijk ambitieniveau dat de wet nastreeft dermate hoog dat men via een grote hoeveelheid AMVB's en een woud aan regelgeving de inhoud wil regelen; anderzijds spits de wet zich onvoldoende op hoofdlijnen toe. Onvoldoende kader betekent onduidelijkheid over de toetsingscriteria die moeten leiden tot concrete afspraken tussen provincies en instellingen over beleid en inzet van middelen.
   Nu al wordt zichtbaar dat de verschillende provincies de wetsteksten verschillend interpreteren hetgeen leidt tot grote verschillen in de praktijk. Is dit de door de overheid gewenste situatie?
   Hier ligt een geweldige opgave voor zowel de sector zelf als de provincies.
   
3. De wet geeft geen duidelijkheid over de financieringssystematiek
   Los van de reeds eerder gemaakte opmerking over de stelselherziening wordt wel onderzocht of een stelsel ontwikkeld kan worden waarbij de financiering aan modules gekoppeld wordt. Uitgangspunt is daarbij een landelijk financieringsstelsel, gebaseerd op centrale afspraken en uitgaande van de input van producteenheden of modules.
   Al eerder heeft de Associatie Jeugdzorg aangegeven een dergelijk systeem rigider te vinden dan de normharmonisatie ooit geweest is. Er is minimaal sprake van 'oude wijn in nieuwe zakken' en maximaal van een ernstige achteruitgang: het actuele debat in de sector over de ontwikkeling van een verantwoordingsstelsel dat gericht is op doelrealisatie, resultaten, klanttevredenheid en andere output-elementen wordt daarbij naar de prullenmand verwezen.
   De Associatie Jeugdzorg acht dit schadelijk voor de professionalisering van de jeugdzorg én voor de inhoudelijke meerwaarde van modularisering.

Kansen voor een efficiënte en klantgerichte jeugdzorg: ook na de wet?

De Associatie Jeugdzorg heeft weliswaar kritiek op overmatige regelgeving van de wet; zij vindt het ook begrijpelijk dat een overheid dergelijke stappen zet.
Een stelselherziening in één keer was blijkbaar een brug te ver, niet alleen voor de overheid maar ook voor het veld, die in de afgelopen jaren onvoldoende kansen benut heeft om de uitvoering van het werk te organiseren op basis van één heldere missie en van daaruit de relatie met de overheid vorm te geven.
 
De stelling van de Associatie Jeugdzorg is dat de wet weinig kader en instrumenten biedt, maar ook geen echte belemmeringen opwerpt voor het veld om door te gaan op weg naar een klantgerichte jeugdzorg-praktijk.
In het huidig tijdsgewricht is het essentieel dat het jeugdzorg-veld de kansen en opdrachten pakt die voorliggen, uitgaande van een centrale missie.
 
De Associatie Jeugdzorg doet een voorzet.
 
Gezamenlijke missie
 
Bureau Jeugdzorg en Zorgaanbieders dragen samen de verantwoordelijkheid voor het organiseren en uitvoeren van klantgerichte jeugdzorg, die nauw aansluit op elkaar én op andere maatschappelijke sectoren, zoals onderwijs en gezondheidszorg.
De missie moet leiden tot:

• Versterking van de eigen deskundigheid van de cliënt
  
• De garantie dat er continuïteit in de zorg is
  
• Een flexibele aanpak van wachtlijsten en wachttijden
  
• Efficiënte inzet van middelen
  
• Een heldere verantwoording gericht op doelrealisatie en klanttevredenheid

Opdrachten
 
Deze gezamenlijke missie dient als basis voor een drietal opdrachten voor de komende periode:

1. Jeugdzorg is duidelijk over haar mogelijkheden en grenzen
Het is uitdrukkelijk de verantwoordelijkheid van de jeugdzorg zelf om gezamenlijk vast te stellen hoe zij expertise én middelen zo effectief mogelijk inzet. Daarbij gaat het per definitie om schaarse middelen: er zullen altijd onvoldoende middelen zijn om de (tomeloze) vraag naar zorg op te vangen. De jeugdzorg zal dus een context moeten creëren (visionbuilding) waarbinnen zij de vraag naar jeugdzorg kan kaderen en geleiden.
Minstens vier elementen staan centraal in deze context:

• overeenstemming tussen de ketenpartners over de relatie tussen beschikbare middelen, aantallen en kwaliteit.
  
• de inzet van consultatie en deskundigheidsbevordering voor het versterken van het ondersteunend vermogen van voorliggende voorzieningen
  
• het versterken van de eigen verantwoordelijkheid van cliënten voor het verbeteren van zijn/haar situatie
  
• het begrenzen van de compenserende functies van de jeugdzorg.

Bureau Jeugdzorg en Zorgaanbieders positioneren zich als een professionele sector als zij zich verantwoordelijk weten en stellen voor het leveren van goede jeugdzorg op basis van de middelen die de overheid ter beschikking stelt. Met elkaar goed werk afleveren binnen het 'vierkant' lijkt een van de belangrijkste opdrachten voor de komende periode. Het is ook een uitvloeisel van een al langer durende proces van professionalisering: ondernemen in de jeugdzorg betekent het uitvoeren van een maatschappelijke opdracht op basis de (creatieve) inzet van beschikbare middelen.
 
2. Samenhang binnen de jeugdzorg en met andere maatschappelijke sectoren
De nieuwe wet biedt weliswaar geen kader maar werpt ook geen echte belemmeringen op om gezamenlijk de relatie met de maatschappelijke omgeving te verstevigen. Uitgangspunt is dat zorgvragen van jeugdigen ook altijd te maken hebben met gezondheidszorg, onderwijs, veiligheid, huisvesting en inkomen.
Samenwerking met andere maatschappelijke sectoren is dus noodzakelijk.
Daarbij is belangrijk dat zowel de expertise van de Bureaus Jeugdzorg als de Zorgaanbieders ingezet wordt. Uitgangspunt is dat 'territorium-discussies' volstrekt niet relevant zijn: er bestaat een gezamenlijk belang om zo goed mogelijke zorg neer te zetten. Het Bureau Jeugdzorg heeft het voortouw in het verstevigen van de relatie met andere maatschappelijke sectoren en is daarbij verantwoordelijk voor het tijdig en adequaat inschakelen van de expertise van zorgaanbieders. Zo kan het op een bepaald moment gewenst zijn dat specifieke expertise ingezet wordt in trajecten gekoppeld aan het onderwijs of in het kader van criminaliteitspreventie.
De wet schrijft daarin niets voor: aan de jeugdzorg dus de kans om zelf te bepalen hoe zij de expertise binnen de keten in wil zetten.
 
3. Herpositionering: de provincie als opdrachtgever
In de nieuwe wet heeft de provinciale overheid een regie-rol. Zij wordt dus uitgedaagd om te verhelderen op welke punten zij wil sturen. Daartoe zullen provincies ongetwijfeld met ondernemers in de jeugdzorg in debat gaan. Aan de ondernemers de taak om de verschillende provincies duidelijk te maken hoe de jeugdzorg haar verantwoordelijkheid neemt als maatschappelijk ondernemer. In dit stadium is de opdracht: niet afwachten maar zelf duidelijk aangeven hoe de jeugdzorg haar taak ziet en wil invullen. De wetgever zal de praktijk altijd volgen.
 

Hoe verder......

In het voorjaar van 2002 wordt het Wetsvoorstel behandeld in de Tweede Kamer.
Discussies en vragen zullen zich dan ook richten op de inhoud van de AMVB's waaraan op dit moment gewerkt wordt.
Al datgene wat de wetgever nog niet opgelost heeft in het kader van de wet, zal hij in een AMVB geregeld willen zien.
 
Uitgaande van de voorgaande risico's, kritiekpunten maar ook kansen die de Associatie Jeugdzorg ziet voor ondernemend jeugdzorg zijn de volgende punten van belang:
 
1. Een globaal indicatiebesluit
De indicatiestelling moet voldoende ruimte bieden aan de procesgang en het cyclisch karakter van de hulpverlening.
Het indicatiebesluit legitimeert de aanspraak op jeugdzorg. Daarom is het van essentieel belang dat helder is wat een dergelijk besluit moet bevatten. Het moet in ieder geval voldoende ruimte bieden om in overleg met de cliënt te komen tot zorg op maat. Verder moet duidelijk zijn wat de vragen en perspectieven van de cliënt zijn en wat de daaruit afgeleide doelen van de hulp zijn. Ook moet in het indicatiebesluit aangegeven staan wat de bijdrage van de cliënt en de bijdrage van de jeugdzorg is om de hulpdoelen te bereiken.
Uitgangspunt is verder dat het indicatiebesluit niet te gedetailleerd moet zijn. Het besluit is een momentopname. Tijdens de behandeling wordt nieuwe informatie toegevoegd, worden diagnostische bevindingen gedaan en worden andere perspectieven ontwikkeld.
 
2. Globale afspraken over financiering
De ontwikkeling van een financieringsstelsel moet inspelen op de ontwikkeling richting output-financiering en niet gekoppeld worden aan inhoudelijk trajecten.
De Associatie Jeugdzorg pleit voor een globale financiering op basis van aantallen cliënten.
De jeugdzorg maakt met de financier duidelijke afspraken over de kwantiteit en de gewenste resultaten. Daarop heeft de ondernemer de ruimte om zelf in te vullen hoe hij zijn afspraken gaat realiseren.
 
3. Verantwoording en transparante bedrijfsvoering
Bij globale indicatiestelling en globale financiering hoort gerichte verantwoording afleggen.
In de eerste plaats zal de jeugdzorg moeten komen tot adequate afspraken met de financierende overheid over de punten waarop men verantwoording aflegt. Dat veronderstelt onder meer adequate informatiehuishouding binnen de jeugdzorg om de overheid en het publiek die gegevens te leveren die inzicht geeft in de besteding van middelen en resultaten.
Daarnaast is het van belang dat er sprake is van een transparante bedrijfsvoering: zowel cliënten als overheid moeten inzicht kunnen hebben in de relatie tussen de opdracht van de instelling en de wijze waarop deze opdracht geoperationaliseerd is in het werkproces.
 

Slot

De Associatie Jeugdzorg investeert in samenwerking en samenhang.
Dat is bittere noodzaak!
Alleen gezamenlijk zijn wij in staat verantwoordelijk te zijn voor het bouwen van een jeugdzorgpraktijk waar cliënten wat aan hebben, waar medewerkers trots op zijn en waar de overheid op vertrouwt.
Een wet alleen kan dit niet voor ons regelen, alhoewel een duidelijk en eenduidig stelsel wel behulpzaam geweest zou zijn.
Veel hangt af van de samenwerkingmogelijkheden die het veld zelf creëert.
 
7 november 2001