• De indicatiestelling is onafhankelijk en vraaggericht, in plaats van aanbodgericht
  
• Ook moeilijk plaatsbare jeugdigen worden (intersectoraal) goed geholpen
  
• De zorg voor jeugdigen is samenhangend, ook als er verschillende instellingen bij betrokken zijn.
  

In het Regeeraccoord van Paars II werden deze doelen verwoord in de centrale missie: één stelsel en één financiering'.
 
Het Regeringsstandpunt werd voorafgegaan door een periode waarin de systeemeisen op basis van Regie in de Jeugdzorg geformuleerd werden.
Deze systeemeisen kenden een tweetal soorten uitgangspunten:

• Inhoudelijk was het stelsel van eisen gebaseerd op uitgangspunten die tot op de dag van vandaag gezien worden als de kern van de vernieuwing: de vraag stuurt het aanbod aan, ketenverantwoordelijkheid, zorgcoördinatie, continuïteit van zorg én vermaatschappelijking van de zorg. Deze uitgangspunten vergen een hoge mate van samenwerkingsgerichtheid van het veld en een besef van gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de zorg.
  
• Organisatorisch ging men ervan uit dat het instrument van de systeemeisen in zou grijpen in de werkprocessen zonder een vast organisatie-stramien op te leggen aan de veelkleurige jeugdzorgpraktijk. Men ging ervan uit dat het Bureau Jeugdzorg een concept kon blijven en geen organisatie hoefde te worden.
  

Duidelijk werd in het ontwikkelingsproces dat daarop volgde hoe groot de behoefte aan een zichtbare organisatie (Bureau Jeugdzorg) was. De plaats van een onafhankelijke indicatiestelling werd gedefinieerd binnen een, van de zorgaanbieders, onafhankelijk instituut, het Bureau Jeugdzorg. Daarmee werd het veranderingstraject niet alleen nog gecompliceerder, de context van een inhoudelijke vernieuwing dreigde te veranderen in een meer beheersmatige.
 

2. Vraagstukken

Algemeen: de wet onder de loep
 
Mede door het trage ontwikkelingsproces gedurende de afgelopen 8 jaar zijn de uitgangspunten van Regie in de Jeugdzorg versnipperd ingevoerd in het veld.
De behoefte aan eenduidigheid en standaardisering bij de vormgeving van de nieuwe wet heeft er echter toe geleid dat andere keuzes gemaakt zijn dan daarvoor. Gekozen is voor het paradigma van de onafhankelijkheid (organisatie en toetsing) in plaats van de ketenverantwoordelijkheid en de continuïteit. Scheiding der verantwoordelijkheden in een sector / stelsel dat, vanuit de vraaggerichtheid, gebaseerd is op gezamenlijke verantwoordelijkheid.

De behoefte aan eenduidigheid wordt ook zichtbaar in de vertaling van het recht op zorg.

In een poging om aan te sluiten bij het gedachtegoed van de Rechten van het Kind is het recht op zorg in de jeugdzorg geïntroduceerd. Daarmee poogt men echter ook de aansluiting met de klassieke AWBZ-structuur te introduceren. Deze financieringsstructuur sluit echter niet aan bij de dynamiek van de jeugdzorg, nog afgezien van het feit dat ook binnen de gezondheidszorg discussies plaatsvinden over de modernisering van het stelsel.
 
De conceptwet biedt onvoldoende kader en ruimte voor de ontwikkeling van de sector.
Zij detailleert op sommige punten teveel zoals wat betreft de cliëntenparticipatie en de financiering. Wat betreft het laatste zou vastgelegd moeten worden welke financieringstructuur voorligt in het onderlinge verkeer tussen de overheden. Het verkeer tussen Provincies/Grote Steden en ondernemers zou niet beperkt moeten worden door wetgeving.
Een zelfde kritiek bestaat er ook op het Implementatieplan. De Rijksoverheid zou zich meer moeten beperken tot hoofdlijnen en van de Provincies /Grote Steden en sector moeten vragen om binnen 6 maanden tot implementatieplannen te komen.
 
De wet biedt ook aanknopingspunten: het is verheugend dat de stelsels van jeugdhulpverlening en de jeugdbescherming samengebracht zijn.
 
De Associatie Jeugdzorg ziet naast een algemene beschouwing een drietal majeure vraagstukken die door de huidige voorstellen niet of niet voldoende aangepakt worden:
 
 
De afstemming vraag – aanbod
 
Gesteld wordt dat als het gaat om het beantwoorden van basisvragen die de aanleiding waren voor nieuwe wetgeving men er niet in geslaagd is om een aantal problemen op te lossen.
Daarbij wordt ervan uitgegaan dat een wet instrumenten aan moet reiken om een ontwikkeling te ondersteunen en zo min mogelijk nieuwe belemmeringen opwerpen.
 
Er is echter sprake van een rigide scheiding tussen de (organisatie van de) vraag en het aanbod. Daarmee dreigt de procesgang en de ketenverantwoordelijkheid van de betrokken veldpartijen sterk onder druk te komen te staan. Dit geldt zowel voor de vraagverheldering als voor de uitwerking van de indicatiestelling en zorgtoewijzing.
 
 
Financiering
 
Centraal probleem dat dreigt te ontstaan door het ontbreken van een duidelijk financieringsstelsel is dat een stelsel gecreëerd worden waarin een koppeling gemaakt wordt tussen financiering en modularisering. Daarmee wordt gesuggereerd dat er een landelijk financieringssysteem gebaseerd op centrale prijsafspraken én uitgaande van de input (dus de inzet van produkteenheden c.q. modules) mogelijk én wenselijk is.
Deze constructie dreigt een rigider systeem te worden dan de normharmonisatie ooit geweest is, aangezien er meer basiseenheden / modules zijn. Een dergelijk systeem is niet alleen nieuwe wijn in oude zakken; het belemmert tevens de ontwikkeling van een financieringssysteem gericht op prestaties en output. Zo’n ontwikkeling vergt ruimte bij overheid en particulier initiatief om te bezien op welke aspecten gestuurd moet worden.
 
 
Voorbeeld
 
De ontwikkelingen op dit terrein in het ROA-gebied wijzen onder meer uit dat de opbouw van een financieringstelsel gebaseerd is op overeenstemming (tussen overheid en veld) over de besturingsfilosofie. Daarbij beperkt de overheid zich tot het stellen van vragen die nodig zijn voor sturen op hoofdlijnen. Het betreft hier drie basisvragen, waarop via gegevens-verzameling en bench-marking informatie verkregen wordt:

• de hoeveelheid zorgeenheden die uitgevoerd worden in relatie tot de vraag,
  
• de effectiviteit van de zorg in termen van ongewenste uitval van cliënten
  
• de tevredenheid van cliënten.
  

De mogelijke koppeling op stelselniveau tussen financiering en modularisering werkt uiterst verwarrend. Modularisering is een inhoudelijke stap in het vernieuwingsproces, waarmee zorgaanbieders beter ingericht raken op vraaggericht werken en er een onderhandelingssysteem ontstaat in het kader van de zorgtoewijzing. Basismodules geven aan welke 'bandbreedte' een zorgaanbieder heeft waarbinnen een specifiek aanbod op de vraag geformuleerd kan worden.
Een modulair systeem is dus een inhoudelijk systeem, waarin vanuit de aard van de vraagsturing verschillen (in regio's) kunnen bestaan.
Voor het maken van regionale kostprijsafspraken kan het systeem van modularisering een hulpmiddel zijn.
Voor het maken van landelijke verdeelafspraken zal men, gezien de huidige situatie veeleer uit moeten blijven gaan van een vorm als de 'doeluitkering'. Daarbij zou uitgegaan kunnen worden van een opbouw van pxq en het aantal klanten dat zorg behoeft.
 
 
Vermaatschappelijking van de zorg
 
Al een aantal jaren is een van de centrale opdrachten aan de jeugdzorg de vermaatschappelijking van de zorg. Daarmee zou de jeugdzorg (letterlijk en figuurlijk) dichter op de vraag komen, zodat deze sneller, adequater én in samenwerking met cliëntsysteem en omgeving steun en hulp zou kunnen bieden. Door de wet dreigt een rigide waterscheiding tussen de zorgaanbieders en de samenleving te ontstaan, waarbij het Bureau Jeugdzorg uitsluitend de rol krijgt toebedeeld van toegang of poortwachter.
Uitgaande van de noodzaak tot vermaatschappelijking van de zorg is een gezamenlijk optrekken van belang. Belemmerend daarbij zijn wetsteksten die zowel het Bureau Jeugdzorg beperken tot een instituut voor indicaties in plaats van een hulpverleningsorganisatie en die zorgaanbieders belemmeren om directe toegang te hebben tot het maatschappelijk verkeer dan wel het publiek.
Op een aantal terreinen werken de huidige wetsteksten belemmerend op adequate praktijken dan wel ontwikkelingen:

• Op een aantal terreinen, zoals de jeugdgezondheidszorg, de zorg aan jonge kinderen en het onderwijs wordt inzet van de expertise van zorgaanbieders náást die van het Bureau Jeugdzorg steeds minder mogelijk. Daarbij worden goede praktijken afgebouwd en dreigen signalen over problematiek onder jonge kinderen te laat gezien te worden;
  
• De huidige interpretatie van de regels, verankerd in concept wetsteksten , leiden ertoe dat de organisatie Bureau Jeugdzorg met haar monopolie op onafhankelijke screening en indicatie een fuik wordt. De screenings-expertise van derden, waaronder zorgaanbieders, wordt onvoldoende benut. Onafhankelijke toetsing vergt niet een onafhankelijk bureau, maar een goede procedure en onafhankelijke toetsing door en regie van het Bureau Jeugdzorg.
  
• Een derde probleem dat niet opgelost wordt door de nieuwe wet is de gegroeide makelaarsfunctie van de zorgtoewijzing. Het recht van de cliënt op zorg wordt in de wet geconcretiseerd als het recht op een indicatiebesluit. Door de illusie te wekken dat het raait in het stelsel om het indicatiebesluit wordt overgeslagen hoe de cliënt zijn recht op zorg kan realiseren. Dit geldt in versterkte mate voor 'moeilijk plaatsbare jongeren', die over het algemeen meer dan één zorgeenheid nodig hebben. De expertise die op dit terrein opgebouwd is in bijvoorbeeld Utrecht, Zuid Holland en Amsterdam zou beter benut moeten worden.
   
  

3. Voorstellen

Uitgaande van de drie doeleb gesteld bij de vernieuwing van de jeugdzorg wordt duidelijk dat een groot aantal zaken volop in ontwikkeling zijn. Het lijkt ook uiterst problematisch om rond deze thema's zaken 'dicht te timmeren' via wetgeving.
Gepleit wordt voor ruimte voor instellingen om het ontwikkelingsproces waarin men zit door te zetten en hier over sluitende afspraken met de overheid te malen.
Een wet zou zich moeten beperken tot het aangeven van een kader waardoor deze ontwikkeling gefaciliteerd wordt.
 
De Associatie Jeugdzorg stelt concreet voor om :

1. De wetsteksten kritisch te bezien op belemmerende effecten. Beperk de wet tot het benoemen van rechten in relaties tot prestaties en de daarbij behorende verantwoordelijkheden en bevoegdheden.
   Vraag advies aan derden op welke punten de wetsteksten belemmerend werken dan wel de uitvoering van inhoudelijke uitgangspunten stagneren;
   
2. Kwaliteitsregels in AMVB's opnemen. Deze zijn nodig om de inhoudelijke uitgangspunten en de noodzakelijke procesgang in de jeugdzorg te stimuleren en bewaken.
   
3. Beperk de implementatie-richtlijnen vanuit de Rijksoverheid en verzoek de Provincies / Grote Steden om zo snel mogelijk te komen met voorstellen;
   
4. Wat betreft de financiering moet een duidelijk onderscheid gemaakt worden tussen een landelijk verdeelsysteem, het opbouwen van een kostprijs-systeem en modularisering. Ontwikkeling meer richten op prestatie en output.
   
5. Licenties voor het afnemen van screening
   

Om de toegang te verbreden, zonder de regie door het Bureau Jeugdzorg te verzwakken, wordt ervoor gepleit om met een systeem van licenties te gaan werken. Daarbij kan de expertise van andere organisaties ingezet worden bij de screening en kan een procedure leiden tot een onafhankelijke c.q. getoetste indicatie.

10 april 2001